هنر انتخاب وزیر؛
نگاهی به الگوهای انتخاب وزیران و اعضای هیئت دولت در جهان/
مهدی عباسی (دانشجوی دکتری سیاستگذاری عمومی)
مقدمه
بهدنبال انتخاب دکتر مسعود پزشکیان به ریاستجمهوری اسلامی ایران، موضوع انتخاب وزیران و سایر اعضای هیئت دولت، در صدر مهمترین مسائل روز کشور قرار گرفته است.
این موضوع به دلایل متعددی، اهمیتی ویژه یافته است که ازجملۀ آنها میتوان به ناگهانی و پیش از موعدبودنِ برگزاری انتخابات، کاهش مشارکت مردم در انتخابات و ضرورت رویکارآمدنِ دولتی کارآمد برای بازسازی اعتماد عمومی به کارآمدی دولتها، عدموابستگیِ حزبیِ رئیسجمهوری منتخب، و شعارهای وی برای استفاده از کلیه ظرفیتهای موجود در کشور بهویژه با رویکرد عدالت جنسیتی و قومیتی بوده است.
پزشکیان با اولویتقراردادنِ شفافیت و کارشناسی، شورایی به ریاست محمدجواد ظریف تشکیل داد که کمیتههای متعددی ذیل این شورا تشکیل شدهاند. وظیفه این کمیتهها بررسی افراد مختلف و تهیه فهرستی از کاندیداهای مناسب برای هریک از وزارتخانهها و ارائه فهرست نهایی به پزشکیان برای انتخاب اعضای هیئت دولت است.
حرف و حدیثهای فراوانی که درخصوص این الگوی منحصربهفرد و تجربهنشده در ایران شکل گرفته است، نگارنده این سطور را بر آن داشت تا تأملی در الگوها و مدلهای انتخاب وزرا و اعضای هیئت دولت در کشورهای مختلف جهان داشته باشد.
در دنیای معاصر، انتخاب وزرا و تشکیل کابینه یکی از مهمترین و پیچیدهترین فرایندهای حکومتی است که تأثیرات عمیقی بر سیاستها و مدیریت کشور دارد. این فرایند در کشورهای مختلف، بسته به ساختار سیاسی و قانونی متفاوت است.
به عنوان مثال، در بسیاری از کشورهای دموکراتیک، وزرا غالباً توسط رئیسجمهوری یا نخستوزیر پیشنهاد میشوند و باید ازسوی پارلمان تأیید شوند. در مقابل، در برخی نظامهای دیگر، وزرا بهطورِ مستقیم ازسوی نفر اول کشور منصوب میشوند و نیازی به تأیید پارلمان ندارند.
باید این نکته را در نظر گرفت که انتخاب وزرا و اعضای هیئت دولت، شامل فرایندهای رسمی و فرایندهای غیررسمی است. در فرایندهای رسمی ـ قانونی سازوکارهایی برای انتخاب وزیران در قوانین اساسی و قوانین عادی کشورها تعبیه شده است. اما فرایندهای غیررسمی فرایندهایی خارج از چارچوبهای قانونی ـ حقوقی هستند.
فرایندهای رسمیِ انتخاب وزیر
فرایندهای رسمی در انتخاب وزرا و اعضای هیئت دولت به مجموعهای از فرایندها، مراحل و قوانینِ مرتبط با آنها گفته میشود که باید در انتخاب و انتصاب وزرا رعایت شود. این فرایندها، بسته به نظامهای سیاسیِ و قوانینِ حاکم بر آنها، معمولاً شامل مراحلی مانند معرفی و پیشنهاد کاندیداهای وزارت ازسوی رئیسجمهوری یا نخستوزیر، و بررسیِ صلاحیت آنها ازسوی نهادهای مسئول بهویژه مجلس است.
در ادامه، برخی از این فرایندهای رسمی را در سه گونه نظام سیاسی پارلمانی، ریاستی و نیمهریاستی بررسی میکنیم.
نظام پارلمانی
نظام پارلمانی، یکی از انواع نظامهای حکومتی است که در آن قدرت اجرایی و قانونگذاری بهطور مستقیم یا غیرمستقیم به پارلمان وابسته است. در این نظام، رئیس دولت ـ که معمولاً نخستوزیر است ـ و نیز اعضای کابینه از میان اعضای پارلمان انتخاب میشوند و برای ادامۀ کارِ خود نیاز به حمایت و اعتماد پارلمان دارند.
گاهی در این نظامها، رئیس دولت و رئیس کشور (معمولاً رئیسجمهور یا پادشاه) دو مقام جداگانه هستند و رئیس کشور بیشتر نقش تشریفاتی دارد. کابینه نیز در برابر پارلمان مسئول است و باید پاسخگوی عملکرد خود باشد. در صورت عدم اعتماد پارلمان به کابینه، یا نخستوزیر و کابینه باید استعفا دهند یا پارلمان باید منحل و انتخابات جدید برگزار شود.
بریتانیا، آلمان و هند ازجملۀ نظامهای پارلمانی هستند. در نظامهای پارلمانی مانند بریتانیا، وزیران و اعضای هیئت دولت، ازسوی نخستوزیر که خود توسط پارلمان انتخاب میشود، منصوب میشوند. در نظام پارلمانی بریتانیا، پس از انتخابات عمومی، رهبرِ حزبی که بیشترین کرسیها را در مجلس عوام به دست آورده باشد، نخستوزیر میشود.
اگر هیچ حزبی اکثریت مطلق را به دست نیاورَد، ممکن است دولتی ائتلافی تشکیل شود و رهبر ائتلاف به عنوان نخستوزیر اعضای کابینۀ خود را از میان اعضای پارلمان (عموماً از حزب خود) انتخاب کند. پس از آن، گاهی لازم است وزرای منتخب به تأیید شخصیت اول کشور یعنی پادشاه یا رئیسجمهوری نیز برسند که معمولاً فرایندی تشریفاتی است.
نظام ریاستی
در نظامهای ریاستی، رئیسجمهوری رئیس قوه مجریه است و وزیران کابینه را نیز انتخاب میکند. در این نظام، رئیسجمهوری قدرت بیشتری در تصمیمگیری و اجرای سیاستها دارد. در این نظام سیاسی، معمولاً رئیسجمهوری بهصورتِ مستقیم توسط مردم انتخاب میشود و برخلاف نظام پارلمانی، نیازی به حمایت اکثریت مجلس ندارد و معمولاً یک یا دو دورۀ ثابت چهار یا پنجساله را رئیسجمهوری میمانَد. رئیسجمهوری اختیار تام در تعیین و انتصاب وزرا و مسئولین اجرایی دارد و نیاز به تأیید مجلس ندارد.
نظام سیاسی ایالاتمتحده نماد تمامعیار یک نظام سیاسی ریاستی در جهان است. در آمریکا، رئیسجمهوری افراد مورد نظر خود را به عنوان وزیر معرفی میکند، اما این انتصابات باید به تأیید (Confirmation) سنای ایالاتمتحده برسد.
این فرایندِ تأییدِ وزرا، بخشی از سیستم بررسی و توازن است که در قانون اساسیِ ایالات متحده طراحی شده تا قوه مقننه (کنگره) بتواند بر انتصابات اجراییِ رئیسجمهوری نظارت و کنترل داشته باشد. در برزیل نیز وزرای انتخابشده ازسوی رئیسجمهوری، باید به تأیید مجلس نمایندگان برسند.
نظام نیمهریاستی
نظامهای نیمهریاستی برمبنای تعادل میان مدلهای پارلمانی و ریاستی شکل گرفتهاند. در این نظامها، رئیسجمهوری اختیار انتخاب نخستوزیر و برخی از وزرا را دارد، اما نیازمند تأیید پارلمان است. فرانسه از مهمترین نمونههای نظام نیمهریاستی در دنیا است.
در فرانسه، رئیسجمهوری، نخستوزیر را از میان حزب یا ائتلاف حزبهایی که کنترل اکثریت مجلس ملی را در اختیار دارند، انتخاب میکند. نخستوزیر پس از مشاوره با رئیسجمهوری، وزرای خود را انتخاب میکند. بعد از معرفی نخستوزیر، رئیسجمهوری بهطورِ رسمی، وزرا را منصوب میکند.
در بعضی از موارد، به درخواست نخستوزیر یا به پیشنهاد نمایندگان، مجلس ملی به دولت جدید (یعنی نخستوزیر و وزرا) رأی اعتماد میدهد که به معنایِ حمایت مستقیم پارلمان از دولت جدید است. دولت فرانسه باید پاسخگوی مجلس ملی باشد.
فرایندهای غیررسمیِ انتخاب وزیر
فرایندهای غیررسمی به مجموعهای از فعالیتها، تعاملات و تصمیمگیریهایی اطلاق میشود که خارج از چارچوبهای رسمی و قانونی انجام میشوند. اگرچه انتخاب وزرا در قالب فرایندهای رسمیِ ساختارمند صورت میگیرد، فرایندهای غیررسمی نیز نقشی مکمل و گاه تعیینکننده در این انتخاب ایفا میکنند. اغلبِ این فرایندها بر روابط و تعاملات حزبی، روابط و تعاملات شخصی، لابیگری، فشارهای رسانهای، و گاهی فشارهای خارجی مبتنی هستند.
فرایندهای غیررسمی در پشت صحنه و دور از چشم مردم و گاهی رسانهها صورت میگیرند. در نظامهای سیاسیِ حزبی، مانند ژاپن، درون احزاب سیاسی، گروهها و دستههای مختلفی وجود دارند که میتوانند در انتخاب وزرا تأثیرگذار باشند. این گروهها معمولاً براساس روابط تاریخی و ایدئولوژیک تشکیل شدهاند و نفوذ چشمگیری در تصمیمگیریهای حزبی دارند.
رهبران این گروهها میتوانند نقش مهمی در نامزدکردن و حمایت از افراد خاص برای مناصب وزارتی ایفا کنند. علاوه بر احزاب، لابیگری توسط افراد و گروههای مختلف نیز میتواند در انتخاب وزرا تأثیرگذار باشد. سیاستمداران، صنایع بزرگ و سایر گروههای ذینفع نیز در این فرایندهای غیررسمی نقش ایفا میکنند.
علاوه بر این لابیگریها، روابط شخصی و شبکههای حمایتی نیز تأثیرگذارند. گاهی نیز انتخاب وزرا براساس روابط دوستانه و خانوادگی یا برمبنای وفاداری و اعتماد انجام میشود. رسانهها و افکار عمومی نیز بر تصمیمات تأثیر میگذارد و گاهی سیاستمداران ممکن است بهمنظور حفظ تصویر عمومی خود و پاسخدادن به فشارهای اجتماعی و رسانهای، تصمیم به تغییر و جابهجاییِ وزرا بگیرند.
در کشورهای مختلف، تعاملات پشت پردۀ نخستوزیر یا رئیسجمهوری با رهبران مختلف حزب حاکم یا احزاب رقیب، و توافقات غیررسمی با گروههای داخلیِ این احزاب در انتخاب وزرا تأثیرگذار بوده است.
در ایالات متحده امریکا، لابیگری بسیار نیرومند است و گروههای مختلف از جمله شرکتهای بزرگ، اتحادیهها، و سازمانهای غیرانتفاعی میتوانند از طریق لابیگران خود بر انتخاب وزرا تأثیر بگذارند. همچنین حزبی که فرد رئیسجمهوری از میان آن حزب انتخاب شده، نقشی اساسی در معرفی نامزدهای وزارتی دارد. در بریتانیا نیز فراکسیونهای حزبیِ حزب حاکم میتوانند به نخستوزیر فشار بیاورند تا افراد موردنظر خود را وارد کابینه کنند. این فشارها ممکن است به شکل حمایتهای سیاسی یا حتی تهدید به خروج از حزب باشد.
همچنین نخستوزیر ممکن است افراد نزدیک به خود را براساسِ وفاداری سیاسی و روابط شخصی برگزیند. گاهی شبکههای قدرت و تعاملات پشتپرده میان سیاستمداران برجسته و رهبران حزبی و افرادی که نفوذ و جایگاه بالاتری در حزب حاکم دارند، و نیز رهبران ایالتی و سیاستمداران محلی میتواند بر انتخاب وزرا تأثیرگذار باشد.
نگاهی به مدل شورایی در انتخاب وزرا
مطالعۀ فرایندهای رسمی و غیررسمی در انتخاب وزرا در کشورهای مختلف، نشاندهندۀ روشهای گوناگون در شناسایی و معرفی وزیران است. این روشها را میتوان در قالب روشهای اقتدارگرایانه (اختیار تام رئیس دولت در انتخاب وزیران)، توافقی ـ تعاملی (توافق و تعامل جریانهای ذینفوذ بر سر انتخاب وزیران)، و شورایی (انتخاب وزرا از سوی رئیس دولت پس از مشورت با جریانهای ذینفوذ) دستهبندی کرد.
در مدل شورایی، شورا یا شوراهایی غیررسمی ازسوی رئیسجمهور یا نخستوزیر تشکیل میشود تا نامزدهای مناسب را برای پستهای کابینه معرفی کنند. در ایالات متحده، باراک اوباما در دوران انتقال قدرت گروهی را با عنوان «تیم انتقال قدرت» تشکیل داد.
این تیم شامل مشاوران ارشد و کارشناسان مختلف بود که گزینههای مختلف و مناسب وزارت را برای ارائه به کنگره و دریافت تأیید نهایی بررسی میکرد. تیم انتقال قدرت در دوره اوباما یکی از مهمترین و سازمانیافتهترین تیمهای انتقال قدرت در تاریخ ایالات متحده بود که بهمنظور اطمینانیافتن از انتقال نرم و مؤثر قدرت از دولت جورج بوش به دولت باراک اوباما به رهبری جان پودستا ـ رئیس دفتر بیل کلینتون ـ تشکیل شد.
اعضای کلیدی تیم شامل تعدادی از افراد برجسته و با تجربه در زمینههای مختلف بود که وظایفی مانند انتخاب کابینه و مقامات ارشد، آمادهسازی برای روز اول، و هماهنگی با دولت بوش را برعهده داشتند.
در بریتانیا، نخستوزیر جدید پس از انتخابات عمومی، عموماً «کمیته انتخاب کابینه» را تشکیل میدهد. ترکیب کمیته انتخاب کابینه معمولاً شامل اعضای ارشد حزب حاکم، مشاوران نخستوزیر و برخی از افراد باتجربه در زمینه سیاست و امور اداری است.
در هند، کمیته انتصابات کابینه (Appointments Committee of the Cabinet) مسئولیت انتصاب مقامات ارشد به پستهای کلیدی در دولت مرکزی و نهادهای دولتی هند را برعهده دارد. این کمیته تحت ریاست نخستوزیر و با عضویت وزیر امور داخلی (وزیر کشور) تشکیل میشود. وظایف این کمیته شامل انتخاب و انتصاب افرادی به پستها و مناصب عالی مانند رئیس دفتر نخستوزیر، مشاور امنیت ملی، رئیس ستاد دفاع، مشاوران عالی وزرا و رؤسای سازمانهای اطلاعاتی است.
در کانادا، گروه انتقالی ترودو به رهبری اولیویا چاو با حضور اعضای حزب لیبرال کانادا وظیفه انتخاب اعضای کابینه جدید، آمادهسازی دفتر نخستوزیر و هماهنگی با دولت پیشین را برعهده داشت.
در ساختار سیاسی آلمان، تشکیل دولت فدرال و انتخاب اعضای کابینه از طریق فرایندی پیچیده و هماهنگ انجام میشود. یکی از اجزای کلیدی این فرایند، کمیته اتحادیهها است که نقش مهمی در انتخاب وزرا و مقامات ارشد دولتی ایفا میکند. در برخی از کشورهای آفریقایی نیز رئیسجمهوری با مشورت با شورایی از بزرگان و رهبران قبایل، وزرا را انتخاب میکند.
در کشور آفریقاییِ رواندا، رئیسجمهوری برای انتخاب وزرا شورایی مشورتی متشکل از نمایندگان احزاب مختلف، کارشناسان اقتصادی و اجتماعی تشکیل میدهد. این شورا به عنوان یک نهاد مشورتی عمل و نظرها و توصیههای خود را ارائه میکند.
این مدل موجب افزایش شفافیت و مشارکت عمومی در فرایندهای تصمیمگیری میشود اما در عین حال میتواند به کندشدنِ فرایندهای تصمیمگیری بهدلیل نیاز به توافق میان اعضا منجر شود.
در ایران، برای نخستینبار، مسعود پزشکیان یک کمیته راهبری انتقالی تشکیل داده است. اصلیترین وظیفه این شورا که کمیتهها و کارگروههای چندگانهای ذیل آن تشکیل شده، بررسی گزینههای مناسب برای وزارت و سایر اعضای هیئت دولت و پیشنهاد آنها به رئیسجمهوری است. این کمیته فرایندی غیررسمی است که بهعنوان مشاور رئیسجمهوری عمل میکند. طبق فرایند رسمی نیز لازم است وزیران به تأیید مجلس شورای اسلامی برسند.
این اقدام بهخودیِخود، اقدامی نوآورانه و بیسابقه در ایران، در راستای رویکردهای کلی مسعود پزشکیان مبنی بر توافقسازی میان نخبگان از یک سو و کارشناسمحوری از سوی دیگر محسوب میشود.
با این حال، نقدهای مهمی نیز بر این روش وارد آمده است. احتمال تضاد منافع با وجود حضور افراد باتجربه و متخصص، کندی در فرایند تصمیمگیری، دشواریِ هماهنگی و توافق میان اعضا، و نیز افراد عضو کمیتهها مورد نقد واقع شده است.
تعریف معیارهای دقیق و معتبر برای انتخاب وزرا و پیچیدگی و دشواری در اجرای معیارها نیز در عمل با مشکلاتی همراه است که ممکن است نتایج مورد انتظار را به دنبال نداشته باشد.
با این حال، نمیتوان انکار کرد که فرایندی که در قالب شورای راهبری انتقالی طراحی شده، فرایندی است که میتواند تمرین شفافیت، توافقسازی، تلاش برای جلوگیری از نفوذهای مخرب، و استانداردسازی فرایندها باشد.
انتهای پیام/